美国外交的五个传统 罗伯特·佐利克（Robert B.Zoellick）曾担任过美国国务院顾问、副国务卿、白宫办公厅副主任、美国贸易代表  寻找纲领 2001年9月11日的恐怖袭击发生后，小布什总统宣布开启“全球反恐战争”​，然后又在第二个总统任期内补充了“自由议程”​。贝拉克·奥巴马（Barack Obama）将政策方向转为“别做蠢事”和信赖“历史的弧线”​，体现出了一种收缩战线的倾向。唐纳德·特朗普总统重拾“美国优先”的说法。为了迎接冷战后的挑战，学者们开始对“大战略”进行新的研究。他们争论的主题主要包括霸权、首要地位、离岸制衡、现实主义（包括古典现实主义、新现实主义和民主现实主义等多个流派）​、自由国际主义、多边主义和其他许多概念。 美国外交如果能换一种方式，也许会更加有效。关于国际关系和纲领的各种概念能为辩论提供理论基础，却无法指导政策制定者的实际行动。务实的美国外交人员总是需要解决他们所处时代的问题。他们会考虑战略参照物——包括地理、经济、权力和政治——但是更重视灵活性、适应性，并且会尝试任何可能奏效的方法。实际上，纲领化的标签——比如中立、不结盟、多米诺理论乃至遏制——都会时而体现出限制性，或至少是误导性，而不是有效性。此外，正如国务卿贝克在他的回忆录中所说：​“几乎所有的成就都在其成功中埋下了一颗会在未来成为问题的种子。​”一个时代的指导纲领可能会阻碍关于下一步行动的创造性思考。 根据美国的外交经验，我总结出了五个传统，可供制定战略时参考。这五个传统组合在一起，就是一个理解美国在世界上所扮演角色的思考框架。 北美洲基本盘 地缘政治战略都是以欧亚大陆为重心的，即便是美国人的地缘政治战略也是如此，他们关于中心地带和边缘地带的讨论主要关注欧洲和东亚。最近，战略学家开始讨论欧亚大陆的咽喉要地，包括中东、海湾地区以及南亚和东南亚。他们在考虑印度越发重要的作用。中国的“一带一路”倡议的前景吸引了他们的注意力，因为这一计划有可能重新打开欧亚大陆内部的陆上通道，并提升中国的影响力。 地缘政治思想家们把北美洲看成一个位于欧亚大陆外围的偏远地区。与之类似的是，战略学家们把南美洲和非洲视为资源的产地，以及人口增长和移民的来源——非洲在这方面越来越明显。 与之相反的是，美国的外交传统正是从北美洲开始的。为了主宰这块本土所在的大陆，美国曾与英帝国、法帝国、西班牙帝国、俄罗斯帝国以及原住民展开战斗和谈判。后来，美国又与加拿大和墨西哥争夺领土。美国还想把加勒比海变为自己的内海。 美国对北美洲的主宰不是与生俱来的。没有任何一个国家在欧洲、东亚和中亚、中东或南美洲建立过这样的霸权。而且美国的疆域也不受地理障碍的局限。举个例子，1846—1848年的美墨战争之后，詹姆斯·波尔克总统还想获得墨西哥北部和下加利福尼亚的领土。被派往墨西哥城的谈判代表尼古拉斯·特里斯特（Nicholas Trist）不顾总统对他的召回令，与墨西哥签下了条约，因为他认为这个条约可以让美国给墨西哥留点面子，这样双方就可以在之后逐步恢复关系。与之相似的是，不列颠哥伦比亚的居民曾在西沃德的鼓励下短暂考虑过加入美国，从而使美国西北部各州和阿拉斯加连成一片。 到了20世纪初，美国的领土边界似乎稳定了下来，但是它和邻居之间的关系并没有稳定下来。墨西哥革命表明，不光强大的邻国，弱小的邻国也会对安全构成威胁。美国在1916年差点和墨西哥发生第二次战争。1917年，德国表示愿意与墨西哥合作以占领美国西南部领土，这表明欧洲人仍在威胁美国的本土。 在之后的几十年里，美国人把注意力转向了更远的地方。但是，富兰克林·罗斯福还是有意用“好邻居政策”来确保美国的南翼不会受到纳粹的侵犯。科德尔·赫尔和威尔·克莱顿用贸易与采购商品的方式阻挡德国在南美洲的渗透。 冷战期间，苏联试图在古巴部署导弹的行为让美国面临最危险的核战争一触即发的挑战。古巴支持中美洲和南美洲的共产主义游击队。 加勒比海周边的国家面临着跨国威胁——特别是犯罪和贩毒组织的威胁。犯罪组织与跨国恐怖主义活动有关联。克林顿和小布什当局多年来一直与国会紧密合作以支持“哥伦比亚计划”​，帮助保卫哥伦比亚的制度。美国的外交政策在今天所面对的主要挑战之一——大批来自危地马拉、洪都拉斯和萨尔瓦多的移民和难民——肇因于中美洲小国的暴力、犯罪、腐败，以及弱势的政府和脆弱的经济。 老布什当局在1991年到1992年就《北美自由贸易协定》展开谈判，这是因为当局认识到墨西哥正面临着历史性的政治和经济转型。执政的革命制度党（PRI）在20世纪的几十年当权时间里创造了一个法团主义的国家。墨西哥社会里的各种机构——工会、媒体、企业、学校、法院和警察、军队等——都被纳入一个由革命制度党控制，并最终由墨西哥总统掌控的层级体系里。但是，这种旧的政治结构在20世纪80年代开始瓦解，使墨西哥的未来难以预料。腐败和有组织的暴力和犯罪网络渗透进了旧体制，并随时准备感染任何一种新体制。 卡洛斯·萨利纳斯（Carlos Salinas）明白，墨西哥必须在一个变化的全球经济中参与竞争，但投资者们却将目光投向了中东欧的新市场经济体。墨西哥则受石油产量和价格下跌的影响而陷入债务危机。 《北美自由贸易协定》不仅仅是一个贸易协定。它提供了一个框架，使得美国和加拿大可以在框架内支持墨西哥的民主化、公民社会的开放和经济增长。老布什当局把《北美自由贸易协定》看作一个在诸多议题上深化合作的基础，这些议题包括移民和劳动力、环境、经济及外交政策。正如西沃德在19世纪所预见的那样，美国的“引力”可以让墨西哥向更接近于美国的民主、制度和公民社会的方向转变。 北美贸易关系的潜力可能对三个国家（美国、加拿大和墨西哥）都有帮助。许多年以前，科德尔·赫尔就意识到加拿大是美国最重要的贸易伙伴，他与加拿大的协议是其复兴全球贸易体系的计划中最核心的部分。1988年，美国和加拿大达成了一份全面的、现代的自由贸易协定。正在改革的墨西哥则可以让两国经济变为大洲经济。随着墨西哥人收入的增加，墨西哥对美国和加拿大的进口和出口都将增长。这三个经济体经过深度整合后将具备更强的全球竞争力。 由于历史的原因，美国、加拿大和墨西哥都对各自的独立与主权有着高度的保护意识。因此，​《北美自由贸易协定》创造了一个现代的、尊重国家敏感问题的经济整合模式，这一模式与欧盟的“共享主权”计划形成了鲜明的反差。 我目睹了由此产生的行为变化。加拿大和美国在整个20世纪内都是安全方面的盟友，但是随着两国的经济通过《美加自由贸易协定》和《北美自由贸易协定》被深度整合，两个社会的距离被进一步拉近了。在整个20世纪80年代，墨西哥的外交政策经常通过反对美国的立场来突显其国家的独立性。到了2001年我成为美国贸易代表的时候，我在全球贸易议题上关系最密切的合作伙伴就是加拿大和墨西哥的同僚。这三个国家在其他的国际经济政策、外交政策、情报和环境事务上的合作都得到了大幅度的深化。 在21世纪，美国应该把北美洲看成自己的大陆基本盘。基本盘越强大，就越有利于美国在全球范围内扩展自己的权力。美国的视野应该包括这三个国家内的5亿人民。整合后的基础设施将有助于加强制造业、农业、服务业、资源开发、科技和创新等领域的联系和竞争力。掌握技术或受教育水平更高的劳动力群体可为三国所共享（在尊重各自国籍的基础上）​，他们将通过三国对人力资本的投资而茁壮成长。能源将自给自足乃至出口。三国不仅共享空气、水、土地、生物多样性、野生动植物和迁徙物种等自然馈赠，还将在国际经济和外交政策上结成伙伴关系，在安全方面进行紧密合作以应对所有类型的区域威胁。在与世界的其他部分打交道的时候，这三个国家将加强联系，首先关注其所在的半球面临的挑战。 具有这些属性和规模的北美洲将成为与中国和印度相当的强大力量。墨西哥和加拿大在面对当今地区性问题, 例如中美洲和委内瑞拉的不稳定、移民、自然灾害、气候变化和北极等问题时应该是天然的伙伴。 200多年前，美国改变了其北美洲优先的战略，但北美洲将仍然是美国的基本盘。美国的全球外交有赖于一个健康而友好的邻里环境。 贸易、跨国主义与科技 从独立开始，美国就把贸易视为自由的一种表现形式。美国的缔造者们认为贸易新规则可以改变国际体系。他们并不是仅仅把贸易视为一种获取经济收益的形式，毕竟美国革命就是从抗议英国政府对贸易税收的控制开始的。伦敦和其他几个帝国中心曾通过征服来拓展贸易，通过帝国殖民地来维持主宰权。美国人希望结束欧洲通过排他性安排占有其财富的企图。 1776年，国会将贸易列为其头等大事。约翰·亚当斯负责起草1776年的“条约计划”​，为商业协议创建一个模板。亚当斯的模板打击了重商主义。他的核心原则是“国民待遇”​，这个要求比获得最惠国地位的要求更为大胆。有了国民待遇后，​“美国的商人和船只［如果载有货物的话］将在外国享有与该国商人和船只相同的地位”​。1778年，富兰克林把这一协议模板用在了和法国的谈判上，由此确立了美国签订的最早的两个条约中的一个。 美国人紧跟先锋派政治经济新思想的脚步。他们受到了亚当·斯密在1776年出版的《国富论》的影响。斯密认为，贸易各方都可以从贸易中获益。贸易往来不是一个零和交易。本杰明·富兰克林在1781年声明：“我发现自己更倾向于采纳一个现代的观点，它假设每个国家都不对贸易设置任何障碍将会是对它们最有利的做法。”托马斯·杰斐逊写道：“我认为给贸易往来以完全的自由将使整个世界获益。”他认为对贸易的限制是为私人利益服务，而不是为公共利益服务的。 斯密承认自由贸易理论存在例外情况，例如在涉及国防因素的时候；而且，在某些特定情况下，国家可以通过报复措施来获得最惠国待遇。美国需要征收关税来增加财政收入，这是一个实际问题。美国人首先寻求的是消除殖民时代的优惠和歧视。 美国人还有一个更大的目标：他们想改变国际政治和经济秩序。1785年，约翰·亚当斯在给邦联议会的外交国务秘书约翰·杰伊的信中明确阐述了这一目标。亚当斯宣称他想要“在世界的商业贸易体系里进行一场新教运动那样的改革”。美国人的计划是用独立国家自主选择的贸易自由取代帝国主义的重商主义。 1785年，亚当斯和杰斐逊被指派进行为期两年的谈判，以达成美国式的新贸易条约。但是，在《邦联条例》之下，他们并没有谈判的权力。詹姆斯·麦迪逊在数年后说，管理对外贸易的需求是美国起草宪法的一个主要的、强烈的动机。 新宪法刚一生效，汉密尔顿就用贸易规章和海关收入来激活他的新经济体系。汉密尔顿不喜欢保护性的高关税，这与他后来为保护主义所做的辩护相矛盾。他更倾向于用奖励金（补贴）来刺激新的制造业，或是只在一段时间内征收较低水平的附加关税。 国父们认为贸易将成为这个新国家的主要外交政策。美国从一开始就鼓励跨国关系和私营组织的参与。一个公平的贸易体系需要合同、对私有财产的尊重、信用证以及法制。个人权利成为人权的一部分。 杰斐逊错误地认为他能把美国的贸易权力转化为一种外交政策武器。1807年到1809年间，由于对英国和法国在拿破仑战争期间捕获美国船只和海员的行为感到愤怒，杰斐逊禁止了美国通过海路的所有出口。这一政策对美国的伤害比对欧洲的伤害大得多。在两个多世纪的时间里，美国人持续用贸易方面的制裁，以及最近的金融方面的制裁来削弱敌人，或至少是在不挑起战争的情况下表达自己的不悦。 美国对贸易的兴趣带动了海军的发展。巴巴里海盗船在地中海上对美国商船的攻击促使华盛顿和亚当斯两任总统委托建造或购买了6艘重型护卫舰。杰斐逊把这些护卫舰部署到地中海，从此不再缴纳贡金。此后，海军帮助美国打开了许多新的市场，其中最明显的就是日本市场。对中国巨大贸易潜力的幻想吸引了美国商人和形形色色的人物：传教士、教育家、医生和护士、雇佣兵、工程师、矿工和铁路建造者，以及各类冒险家。海约翰的“门户开放”政策与亚当斯1776年的“条约计划”一样，都是十足的美国概念。​ 第一次世界大战中，威尔逊把他对中立性的维护建立在美国的贸易权利基础之上。战后，美国官员认识到了德国的赔款、美国的外债以及债务人对美国出口以换取美元的能力之间的关系。但是，国内政治阻碍了美国政府制定出全面的解决方案。查尔斯·道威斯（Charles Dawes）和欧文·杨（Owen Young）拼凑出了一个债务和赔款重组方案作为权宜之计。大萧条时期的保护主义使美国无力复苏，而且助长了欧洲国家社会主义式的自给自足经济和日本的“大东亚共荣圈”的势头。美国人需要重温这些惨痛的教训，以学习经济和安全之间的关系。 在国会的暂时支持下，赫尔的贸易协定开启了国际贸易体系漫长的复苏进程。赫尔的协定中的核心原则一一非歧视、无条件最惠国待遇，以及用关税来取代数量限制一一构成了关贸总协定和后来的世界贸易组织的理念基础。 二战结束后，克莱顿从两次世界大战战间期的经济失败中吸取了教训，并吸收了赫尔的原则，建立了一个恢复、增长和发展的国际经济体系。马歇尔、克莱顿和艾奇逊的经济设计与美国的新联盟秩序相辅相成。 在东亚，二战后的开放贸易体系使日本有能力追寻增强经济实力和民主稳定的发展路径。日本曾在20世纪20年代考虑过这条路径，但最终放弃了。韩国、中国台湾和东南亚经济体也走了类似的出口导向型经济增长道路。 美国对私人行动和独立实验的依赖创造了一种鼓励科技创新的环境。范内瓦·布什把美国在二战中占据科技优势的经验应用到了战后时代：他力促联邦政府对基础科学领域持续投资——与大学和企业合作一一以探索科技领域无尽的前沿。他的“三重螺旋”模式依靠的是美国私营部门的创新能力。历史进程表明，与苏联那种闭关自守的国家计划模式相比，美国的科学文化和跨国体系要优越得多。 在很多关键节点上，通常是在冲击之下，美国都曾迫使国际贸易、金融和科技体系做出调整。二战之后，美元成为主要的储备货币。20世纪70年代，美国放弃了布雷顿森林体系的固定汇率制，启动了浮动（有时会盯住美元）汇率体系。20世纪70年代，石油输出国组织的崛起迫使美国试验了多种能源安全手段。近年来，科技、市场和环境的创新再次改变了能源和环境政治。 美国会时不时地调整经济体系以促进发展。美国和其他发达国家会向发展中国家提供贸易优惠。美国和其他国际金融中心的银行把来自石油生产国的石油美元转移给那些因大量借债而陷入债务和汇率危机的发展中国家。美国和其他国家的财政部部长利用公共多边金融机构——特别是国际货币基金组织和世界银行——去帮助处理这些经济问题。 在数十年的时间里，美国政府一直在引领着贸易、投资和科技方面的新规则的制定工作。贸易中的商品已由传统的工业品扩展到农产品、服务、知识产权保护、投资和争端解决等诸多领域。美国用双边自由贸易协定和区域协议证明了新规则在反腐败、透明化、通关流程、信息科技标准、环境和核心劳动标准等方面的作用。今天，国际经济必须为数据的使用、隐私转移制定出规则。​ 当美国经济难以适应国际贸易和经济的变化时，公众和国会对开放的支持度就会降低。汇率的波动和人为操纵会对许多行业的劳动者造成伤害。一些发展中国家成了极具竞争力的威胁者。美国人抱怨对外贸易缺乏互惠性。美国那些用来帮助人们适应变化的项目都远远没有达到预期效果。 美国目前正在重新评估自己与全球的联系。历史上，美国的开放包括对商品、资本、人和思想的开放，让自身占据了优势。竞争能促使美国发现并修正自己的错误。但是，美国在历史上的某些时期内也曾因为跟不上变化的步伐或其他方面的恐惧而选择收缩。 今天，全球化和碎片化的力量向相反的方向拉扯，制造出了政治紧张态势，安全、科技、疾病、移民、环境、金融和信息流等领域的挑战很有可能增加而不是减少。与此同时，人民需要得到安全感。美国的“三重螺旋”以及科技领域的创业家精神面临着中国举国体制的挑战。美国人需要再次决定他们想要的是什么样的国际贸易、科技和经济体系。1776年的精神指向的是自由、改革、创新和机遇，过去70年富有灵活性的安排也是如此。如果美国割断与传统经济和安全机制的联系，其后果将是代价惨重且危险的。 同盟与秩序 美国曾在150年的时间里认为同盟政治只与欧洲的帝国、重商主义和战争有关。新生的美利坚民族重视独立，重视探索用现代方法重塑各个国家及其人民之间关系的自由。美国强烈的主权意识导致它拒绝对其他国家做出安全承诺，尤其是较长时间的安全承诺。 […]

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